“三教”协同或“三教”融合并非新概念、新政策，在过去对这一概念的使用中，由于概念范畴过大、涉及领域复杂，往往都将其作为理念性的、指导性政策概念使用，并未对其具体的政策指向进行过讨论。研究“三教”协同的内涵，首先需要分别明确职业教育、高等教育、继续教育的边界与交叉，这是梳理“三教”协同政策内涵和政策指向的基础。

（一）职业教育的边界

职业教育描述的是教育类型，与其相对应的是普通教育。按《中华人民共和国职业教育法》中的概念界定：“职业教育，是指为了培养高素质技术技能人才，使受教育者具备从事某种职业或者实现职业发展所需要的职业道德、科学文化与专业知识、技术技能等职业综合素质和行动能力而实施的教育。”其法律的调整范围描述也是对职业教育边界的界定：“包括职业学校教育和职业培训”；调整范围外的“机关、事业单位对其工作人员实施的专门培训”，虽然不属于职业教育法调整范围，但也应属于职业教育的范畴。

（二）高等教育的边界

高等教育描述的是教育阶段，与其相对应的是基础教育、中等教育等不同的受教育阶段。按《中华人民共和国高等教育法》中的概念界定：“高等教育，是指在完成高级中等教育基础上实施的教育。”高等教育的边界则包括：“学历教育和非学历教育”，其中“高等学历教育分为专科教育、本科教育和研究生教育”，涵盖“全日制和非全日制教育形式”“广播、电视、函授及其他远程教育方式”。

（三）继续教育的边界

继续教育描述的是教育制度，与其相对应的是学校教育制度。按《中华人民共和国教育法》中的规定：“国家鼓励发展多种形式的继续教育，使公民接受适当形式的政治、经济、文化、科学、技术、业务等方面的教育，促进不同类型学习成果的互认和衔接，推动全民终身学习。”与之较为匹配的范围界定，参照目前部分地区立法的终身教育条例中法律调控范围的描述：“除现代国民教育体系以外的各级各类有组织的教育培训活动”，再除去其中学校教育阶段前的早期教育部分，可将继续教育范畴界定为“学校教育阶段后国民教育体系外各级各类有组织的教育培训活动”。此处所指学校教育阶段并非专指某一特定阶段，可涵盖：扫盲教育（基础教育阶段继续教育）、中等继续教育、高等继续教育；从其类别来看则可包括：学历继续教育（正规教育）、非学历继续教育（非正规教育）、有组织或有制度支撑的非正式学习。

（四）“三教”范畴的交叉

从以上界定可以看出，“三教”分别描述的是教育阶段、教育类型、教育制度，并非属于同一坐标体系，三者之间必然存在交叉。

按教育阶段划分，职业教育中的高等职业教育、继续教育中的高等学历继续教育、由高等教育机构开办的非学历继续教育都属于高等教育阶段。新《职教法》中对职业教育定义是“大职教”概念：培养技术技能人才的教育，为就业做准备、实现职业发展的教育。按此定义：目前很多普通高等教育机构或部分应用技术专业也应属于职业教育范畴；大多数的继续教育，尤其是非学历的培训，都是为实现职业发展，也属于职业教育范畴。

从以上“三教”范畴来看，原本就存在你中有我我中有你的状态，因此，“三教”协同的指向并非是要将三种原本边界清晰的教育进行融合融通，也不是通过融合“抢地盘”——如通过“三教”统筹进一步强化高等教育的统领地位，通过统筹强化“大职教”概念等；而是要将充分发挥各自优势、互补各自短板、解决三者之间不通的病灶作为“三教”协同政策的基本内涵，在此基础上梳理相关政策演进脉络，结合当前发展要求，明确“三教”协同政策的具体政策指向。

教育的发展总是与所处时代相契合，对接社会市场需求，服务国家产业战略，支撑国家发展目标，服务于个体的发展需求。改革开放至党的二十大，我国实现了最大规模的经济和社会转型，逐步实现了从人口大国向人力资源强国的历史性转变。因应政治需求、经济发展和国计民生需要，党和国家对教育事业发展作出宏观部署，推进各级各类教育事业发展与社会主义现代化进程协同演进。在我国整体推进教育改革与发展历程中，统筹不同类型的教育在政策文本中多次出现，而在不同的历史时期，各类教育的发展动力不同，统筹的目标、重点与任务不同，统筹所呈现的特点和内涵也有所不同，不同类型、不同层次教育之间的衔接、沟通、协同方式及其内涵也呈现不同的阶段性特征。

（一）服务农村经济发展，聚焦农村教育，统筹基础教育、职业教育和成人教育，推动“农科教”结合

20世纪80年代初期，我国经济改革的焦点集中在农村，农村基础教育成为全社会关注的重点，农村中等职业教育及农村成人教育得到迅速发展。但随着改革的深入，农业、科技、教育互相脱节的现状严重制约了农村经济发展，加强农村基础教育、职业教育和成人教育的统筹规划，促进其协调发展成为当时农村教育的首要任务。为将农村经济、社会发展与农村教育改革结合起来，为当地建设培养迫切需要的初、中级适用人才，我国以“三教统筹”和“农科教结合”为重点，开展了农村教育综合改革实验。

1989年，农业部、国家教委等五部委联合发出了《关于农科教结合共同促进农村、林区人才开发与技术进步的意见》，提出在农村社会经济发展中实行农科教结合的决定。在各级政府的统筹协调下，把隶属不同行业部门管理的农业、科技和教育事业有机地结合起来。从教育内部的有机整合再到与外围社会的协调发展，“三教统筹”与农科教结合有效解决了教育、科技和农村经济长期分离，以及农村基础教育与农村社会经济发展互不相融的难题，作为农村教育综合改革的经验总结和重要创举，对推动当时我国农村教育和经济发展产生重要影响。

1993年，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》提出“县、乡两级政府要把教育纳入当地经济、社会发展的整体规划，分级统筹管理基础教育、职业技术教育、成人教育”“职业教育办学体制与普通教育办学体制分离，实行小学后、初中后、高中后三级分流的方针，因地制宜发展初等职业教育，大力发展中等职业教育，积极探索发展高等职业教育”，为全面建立现代职业教育制度奠定了基础。

（二）服务经济社会发展现代化进程，聚焦现代化教育体系完善，统筹职业教育、普通教育、继续教育，推进“三教”沟通衔接

1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出了以中等职业技术教育为重点，同时积极发展高等职业技术教育，“逐步建立一个从初级到高级、行业配套、结构合理，又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系”。这是我国第一次在中央文件中明确提出要逐步建立“职业技术教育体系”。

20世纪90年代，我国进入以经济建设为中心，全面推进社会主义现代化的阶段。1991年，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》发布，提出在20世纪90年代要初步建立起中国特色的、从初级到高级、行业配套、结构合理、形式多样，又能与其他教育相互沟通、协调发展的职业技术教育体系的基本框架。其中，新增加的“中国特色的”“形式多样”“与其他教育相互沟通、协调发展”都是对20世纪90年代职业教育体系建设的新要求。

1995年，全国中等职业学校招生人数占高中阶段总数的57.4%；1996年，《中华人民共和国职业教育法》颁布，提出实施以初中后为重点的不同阶段的教育分流，建立、健全职业学校教育与职业培训并举，并与其他教育相互沟通、协调发展的职业教育体系，标志着我国职业教育体系进入法制化发展阶段。

21 世纪初，我国进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。经济高速增长对全面提升劳动者素质提出了迫切要求，人民群众的受教育需求日益增长。

1999年，《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出要构建与社会主义市场经济体制和教育内在规律相适应、不同类型教育相互沟通相互衔接的教育体制；2002年，我国进入高等教育大众化阶段，随着高等教育和职业教育的快速发展，继续教育作为补充教育的地位逐渐式微，而作为终身教育体系组成部分的作用不断强化，党的十六大报告首次使用“继续教育”替代“成人教育”概念。为扩大内需拉动经济增长而实施的高等教育大规模扩招政策，使我国高等教育规模急速膨胀，在较短时期内高等教育毛入学率迅速提高到15%，人们对更高学历层次的追求也逐渐上移。在这一过程中，高等职业技术教育获得前所未有的发展契机，逐步成为拓宽人才成长通道和解决经济驱动力的重要力量。

2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出“建立职业教育与其他教育相互沟通和衔接的‘立交桥’，使职业教育成为终身教育体系的重要环节，促进学习型社会建立”。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，从终身教育和满足不同潜质学生发展的角度，致力于推进各级各类教育实现纵向衔接与横向沟通，提供多次选择机会，满足个人多样化的学习和发展需要，建立继续教育学分积累与转换制度，实现不同类型学习成果的互认和衔接，为建立学习型社会提供了政策保障；同时指明了现代职业教育体系必须具有的三个基本属性：要体现经济发展的需求性，要体现终身学习的开放性，要体现职业教育的系统性。这一政策导向体现了职业技术教育已经从“造就有文化、懂技术的劳动者”开始转向“促进人的全面发展”的新高度。

2012年，《国家教育事业发展第十二个五年规划》提出，“建立继续学习成果认证、学分积累和转换制度，促进不同类型教育之间的衔接和沟通，搭建通过各种学习途径成才的“立交桥”；同年，《关于加快发展继续教育的若干意见》提出“实行基础教育、职业教育、继续教育三教统筹”。2014年，国务院颁布《关于加快发展现代职业教育的决定》提出“统筹发展各级各类职业教育，加强职业教育与普通教育沟通，为学生多样化选择、多路径成才搭建‘立交桥’”“形成适应发展需求、产教深度融合、中职高职衔接、职业教育与普通教育相互沟通，体现终身教育理念，具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系”，并首次在国家规范性文件中提出“探索发展本科层次职业教育”，打破职业教育专科层次“天花板”；同年，《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》提出要“统筹职业教育和普通教育、继续教育发展”。2017年，《国家教育事业发展“十三五”规划》进一步强调要促进不同类型教育之间的衔接和沟通等。在一系列宏观政策引导下，“普职融通”在内涵和外延上不断拓展，适应经济社会发展需求、各级各类教育纵向衔接与横向沟通、具有中国特色的终身教育体系开始逐步形成。

（三）服务经济社会高质量发展新阶段，聚焦高质量教育体系构建，统筹职业教育、高等教育、继续教育，推进“三教”协同创新

2017年，党的十九大报告明确指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。2019年，《国家职业教育改革实施方案》指出“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位”，并正式提出开展本科层次职业教育试点。职业本科的发展体现了普通教育与职业教育两条轨道在高等教育阶段开始逐步融合，横向上丰富了高等教育的类型结构，纵向上完善了职业教育的层次结构，解决了学历体系教育的“断头桥”问题，为技术技能人才成长拓展了通道。

同年，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出“完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协同发展机制”。2020年，十九届五中全会明确提出“建设高质量教育体系”。2021年，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议修订的《中华人民共和国教育法》规定“国家实行继续教育制度，鼓励发展多种形式的继续教育，使公民接受适当形式的政治、经济、文化、科学、技术、业务等方面的教育，促进不同类型学习成果的互认和衔接，推动全民终身学习”。在党和国家大政方针指引下，2021年，全国普通本科毕业生428.1万人，高职（专科）毕业生398.4万人，成人本专科毕业生278.0 万人，网络本专科毕业生259.1万人，取得高等教育自学考试毕业证书48.9万人，在高等教育学历教育层面，宽口径职业教育占“半壁江山”，数以亿计从业人员和社会成员每年参与各种形式的非学历继续教育培训，国家学分银行和资历框架也取得试点成效，为全面建设社会主义现代化国家提供了有力的人才支持、科技服务、知识贡献和技能支撑。

教育的发展不能脱离经济社会的整体发展进程，也没有哪一类教育可以脱离整体教育体系而独立发展。“统筹”就意味着要对不同类型和层次的教育发展战略做整体性、系统性的设计。从实践上看，我国在推动职业教育与各级各类教育协调发展方面早已起步，并取得了明显成效。新“三教”统筹落脚于“优化职业教育类型定位”，重点是通过系统化、整体化推动三者的协同创新，实现教育体系的高质量发展。统筹“三教”协同创新，是新时代加快建设高质量教育体系的重要举措，也是支撑我国经济高质量发展的重要支柱。从基础教育、职业教育和成人教育的“三教”统筹，到“统筹职业教育和普通教育、继续教育发展”，再到职业教育、高等教育和继续教育的新“三教”统筹；从“融通”到“融合”，从“统筹协调发展”到“统筹协同创新”：党中央基于问题导向、守正创新，对教育事业发展的连续重点部署，既一脉相承又与时俱进，为推动新时代职业教育、高等教育、继续教育事业的改革发展注入了强大动力。

（一）需要将“三教”协同作为新时期我国人力资源深度开发的必由之路

从各级各类教育毛入学率来看，我国教育普及程度已经位居中上等收入国家行列。2022年，全国具有大学文化程度的人口超过2.18亿，约占总人口的15.5%；16~59岁劳动年龄人口平均受教育年限达到10.93年，比2021年提高0.11年，新增劳动力平均受教育年限达14年，大体上为每十年提高1年。随着全国即将全面普及高中阶段教育，人口平均受教育程度的增幅将趋于减缓，更多依靠职业教育、高等教育、继续教育的拉动。当高中阶段学龄人口取得普通高中、中职学校的学历文凭后，适应新发展格局下的产业结构、技术结构、就业结构的新变化，有效提升劳动者技能和收入水平，通过实现更加充分、更高质量的就业扩大中等收入群体，释放内需潜力，在很大程度上需要人力资源深度开发。对即将或已经步入职场的人员来说，多样化的职业教育、高等教育、继续教育越来越成为刚需，迫切需要在各类教育服务供给侧形成适应性更强、有用性更高、便捷性更好、柔性化更佳的网格模块和资源平台。

职业教育、高等教育、继续教育贯穿人的一生，发挥着纵横交叉、四通八达的支柱作用，教育强国建设要求推进教育事业覆盖人的全生命周期。其中，继续教育服务领域相当宽阔，服务品种多元多样，服务方式灵活实用。既有面向学历的正规或非正规教育，可与职业教育、高等教育对接；更有海量的非学历或非正式教育培训，成为人力资源市场供需关系调节的有效路径。2021年，全国财政性教育经费达到4.6万亿元，非财政性教育经费1.2万亿元，其中，用于学历职业教育、学历高等教育的支出约占30%~40%，总体上呈现逐年增长的态势，为人力资源深度开发提供了基础支撑。然而，省际以及区域、城乡之间教育经费配置不平衡的状况依然十分明显，在职业教育、高等教育、继续教育等领域还存在不少各自为战、资源难以整合、效益不高等问题，迫切需要统筹各类教育协同创新、疏通相互链接渠道、促进各方资源更好共享。

（二）需要将“三教”协同作为建设高质量教育体系的重要组成部分

建设高质量教育体系是国家“十四五”规划的目标，建设高质量教育体系是教育强国的奠基工程。强化职业教育的类型定位，其实质是需要改变职业教育在社会公众心目中的形象，职业教育相对普通教育并非低一层次的教育，而是不同类型的教育；同理，社会公众心目中也长期认为非全日制比全日制低一层次，除去生源问题因素，教育质量本身也存在差异。“三教”协调发展要求更加注重体系发展的整体效能，需要从系统角度、全局高度，对各子系统质量提出理想发展状态的要求。实现这一目的，首先需要解决的就是统一教育质量标准。以国家资历框架为核心建立公开透明的教育质量标准，同一等级下的普通教育、职业教育、继续教育都采用统一水平的知识、技能、能力要求，实现不同类型教育的实质等效。建立完善的质量保证体系，提升原本相对薄弱类型的教育质量，并全面接受行政主管部门和社会公众监督，扭转职业教育、继续教育相对地位较低、质量较差的社会形象，通过制度创新、教育综合改革实现教育体系整体性高质量发展。

（三）需要将“三教”协同作为加快教育数字化进程的重要助力

推进教育数字化是党的二十大对教育工作提出的重要要求，也是建设数字中国的重要组成部分。统筹“三教”协同创新需要建立大量的数字化学习资源、建设综合性的数字化平台，尤其要充分利用大数据、物联网、人工智能、区块链等技术。例如，在资历框架和学分银行建设中，通过系统和数据的互联互通，实现行业资历等级标准动态更新、个人数字学习档案持续发展，通过分布式、去中心化技术保障数字化个人学习成果的信用等。将学习者各个阶段正规、非正规、非正式学习成果进行数字化转化，是加快教育数字化进程的重要助力。

结合“三教”协同政策的历史演进脉络，响应新时期对“三教”协同创新提出的新要求，从问题导向的角度讨论当前“三教”协同创新的政策指向，具体包括以下三个方面：

（一）畅通人才成长通道，解决职业教育“断头”问题

《中国教育现代化2035》提出构建服务全民终身学习体系、加快学习型社会建设的任务要求。构建终身学习体系和人才培养立交桥，是指按照以人为本的理念，通过不断深化改革与制度创新，使教育制度体系更好地适应社会对于人才多样化的要求和学习者自身多样化的学习需求，调整与铺设通道，搭建平台，将学习成才之路铺设到每个学习者的脚下，使每个人都能得到适性的发展。立交桥建设主要是为了解决我国长期以来学校教育与社会用人需求脱节、各类教育形式自成体系互不沟通、工作岗位和生活中学到的知识和技能得不到认可、个人成长成才通道单一狭窄且风险大等问题。从独木桥走向人才成长立交桥，重点要打破现行的一些制度性障碍，包括学校教学和管理制度改革、高校对社会人员的机会和资源开放、校内教育与校外教育有机衔接、普通教育与职业教育的转换通道、教育培训模式与用人市场关系重构等。

由于我国教育体系实行双轨制，职业教育人才上升通道存在的“断头”问题成为影响学习者在普通教育和职业教育之间做出选择的重要因素。尽管现代化职教体系在不断完善，开展中高职贯通培养、职教本科试点等一系列改革持续深入，逐步疏通职业教育人才上升通道，但是由于制度性障碍，大多数职业教育学生的上升通道止步于大专阶段，加之长期以来用人市场对于非全日制学历、学位质量的认知，必然导致职业教育这条通道的社会认可程度较低。

（二）改革人才培养方案，实现“三教”优势互补

发挥职业教育优势，加强普通高校学生的职业准备。普通高校毕业生就业难问题已经成为备受重视的社会问题。导致这一问题的首要原因还是在于毕业生数量的激增，但同时也应关注普通高等教育培养目标与市场需求脱钩的现象。普通高等教育的培养逻辑是从专业知识的系统性出发，对于职业技能的培养和就业准备则相对忽视，导致用人单位在应届毕业生与具有工作经验的人才选择之间往往偏向后者。从当前国家对高等教育发展的战略定位，加大力度培养基础理论人才、高精尖人才，着力解决未来发展中“卡脖子”问题，此战略定位也会进一步强化高等教育基本定位，由此可能带来的副作用是对职业技能培养进一步弱化。然而在此方面职业教育具有先天优势，其侧重培养技术技能人才，培养目标设定为就业准备和职业发展。

强化普通高校和职业学校的继续教育人才培养功能。长期以来，普通高校和职业学校中的继续教育机构都处于较为边缘地位，继续教育机构的“创收”功能大于其人才培养功能。由于继续教育存在缺乏统筹管理、质量保证制度体系不健全、办学定位存在误区、高校办学自主性缺失、对办学规律认识不足等问题，导致继续教育尤其是高等学历继续教育的质量长期受到社会诟病。随着高等教育实现普及化，高等学历继续教育的学历补偿定位已逐渐弱化；同时，随着信息时代的高速发展，尤其是人工智能技术的突飞猛进，职业岗位更新换代、专业技能转型升级速度越来越快，继续教育功能定位已经转换为满足人的终身学习需求。高校的继续教育功能不应该被弱化，反而应该成为高校发展新的增长点。如何进一步强化高等教育、职业教育的继续教育功能，是统筹“三教”协同创新发展的重要方向。

（三）创新“三教”资源共享共建机制，发挥合力助力教育强国建设

相较而言，高等教育在学科建设及科研等方面、职业教育在培训实训及校企联合等方面、继续教育在数字化及社会服务等方面各具一定的优势或特色。在实践中，通过集团化办学、公共资源平台建设等方式，职业教育、高等教育、继续教育已经开始在协同开展人才培养、联合开展科学研究等方面进行探索。如何创新协同机制，推进不同类型教育机构开展全方位协作，在科学研究、师资队伍建设、国际化、社会服务等领域发挥协同力量，在交叉碰撞中寻找新的增长点，合力推进教育强国建设，是“三教”协同政策的基本内涵之一。